一个大时代正在来临：以往作为招商引资重要手段的税收优惠、财政奖补在被全面清理。近日，李强总理签署《公平竞争审查条例》明确各地税收优惠、财政奖补面临全面审查、清理，同时上海及全国多地开始停止税收返还。招商引资正在面临巨变。

01《公平竞争审查条例》8月1日实施，各地违规税收优惠、财政奖补将全面清理！

6月13日，李强总理签署国务院令第783号，以国务院文件的形式公布《公平竞争审查条例》，自2024年8月1日起施行。一般认为，国务院文件在行政机关内部的法律效力低于宪法、法律、行政法规,同国务院发布的行政命令处于相同位阶, 但高于行政规章和地方政府其他规范性文件。针对出台该文件的法律依据和目的，条例头部条指出，为了规范公平竞争审查工作，促进市场公平竞争，优化营商环境，建设全国统一大市场，根据《中华人民共和国反垄断法》等法律，制定本条例。针对审查的对象，条例第二条指出，起草涉及经营者经济活动的法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件以及具体政策措施（以下统称政策措施），行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称起草单位）应当依照本条例规定开展公平竞争审查。

（1）各地税收优惠、财政奖补面临全面审查、清理

特别需要关注的是，条例第十条，针对各地税收优惠和财政奖补，也做出了明确的规定，纳入审查范围：第十条 起草单位起草的政策措施，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得含有下列影响生产经营成本的内容：（一）给予特定经营者税收优惠；（二）给予特定经营者选择性、差异化的财政奖励或者补贴；（三）给予特定经营者要素获取、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费等方面的优惠；（四）其他影响生产经营成本的内容。蕞后，还需要强调的是，根据条例，后续国务院市场监督管理部门还会根据《公平竞争审查条例》制定具体实施办法，考虑到条例将于8月1日施行，该实施办法应该很快出台。

（2）为什么要清理各地税收优惠、财政奖补？

2024年以来，包括全国审计工作会议、国家税务总局举办的国新办新闻发布会、全国税务工作会议，以及2024两会的政府工作报告，都从不同的角度都提出要对各地招商引资，特别是招商引资中的涉税问题进行专项治理。其实，清理税收优惠政策不是新话题，早在2013年11月12日党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，就明确提出 “按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策”等内容。随后，2014年11月27日，国务院印发《关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号），明确提出“全面清理已有的各类税收等优惠政策”：“各地区、各有关部门要开展一次专项清理，认真排查本地区、本部门制定出台的税收等优惠政策，特别要对与企业签订的合同、协议、备忘录、会议或会谈纪要以及“一事一议”形式的请示、报告和批复等进行全面梳理，摸清底数，确保没有遗漏。通过专项清理，违反国家法律法规的优惠政策一律停止执行，并发布文件予以废止；没有法律法规障碍，确需保留的优惠政策，由省级人民政府或有关部门报财政部审核汇总后专题请示国务院。各省级人民政府和有关部门应于2015年3月底前，向财政部报送本省（区、市）和本部门对税收等优惠政策的专项清理情况，由财政部汇总报国务院。”但是，国务院于2015年5月11日晚，发布通知，暂停了上述国发〔2014〕62号文部署的税收等优惠政策专项清理工作，对已出台的违法税收优惠政策不再“一刀切”取消，而由各地各部门设立过渡期，逐步清理。2022年3月25日，中共中央、国务院印发《关于加快建设全国统一大市场的意见》，提出：加快建立全国统一的市场制度规则，打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。2022年5月29日，国务院办公厅在印发的《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20号）中指出：“除国家另有规定外，逐步取消对各类区域的财政收入全留或增量返还政策，确需支持的通过规范的转移支付安排”。“逐步清理不当干预市场和与税费收入相挂钩的补贴或返还政策”。2023年以来，新一轮的税收优惠清理，是为了深入贯彻落实党的二十大关于构建全国统一大市场、完善公平竞争市场经济基础制度、破除地方保护和行政性垄断等重要部署。2023年5月12日，国家市场监督管理总局发布了《公平竞争审查条例（征求意见稿）》，并向社会公开征求意见。其中，在“影响生产经营成本”审查内容提到：政策制定机关没有法律依据、行政法规或者国务院规定依据，不得制定“给予特定经营主体税收优惠政策”、不得制定“安排财政支出与经营主体缴纳的税收、非税收入等挂钩或者变相挂钩”政策、不得制定“对特定经营主体实施选择性、差异化的财政奖励或者补贴政策”等。2023年6月28日，市场监管总局、国家发展改革委、财政部、商务部联合印发通知，部署全面清理妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。具体如下：“此次清理范围涵盖国务院各部门和县级以上地方各级人民政府及其所属部门2022年12月31日前制定、现行有效的涉及经营主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施，重点清理妨碍市场准入和退出、妨碍商品和要素自由流动、影响生产经营成本、影响生产经营行为等妨碍建设全国统一大市场和公平竞争的规定和做法。”在清理范围“影响生产经营成本”部分提到：“1. 违法给予特定经营者优惠政策，如违法给予税收优惠、通过违法转换经营者组织形式不缴或者少缴税款等。2. 违法违规安排财政支出与企业缴纳的税收或非税收入挂钩。”

（3）小结

需要指出的是，我国的税权在纵向分配上属于集权模式，税收立法权高度上收中央，税权在实践中不断被侵蚀和分解，税收优惠的泛滥带来税收执法的统一性被破坏，也与中央提出的“落实税收法定原则”和全面推进依法治税的精神相悖。相较于2014年“运动式”的清理模式，本轮税收优惠清理更加注重综合治理和依法推进，对于各地“没有法律依据、行政法规或者国务院规定依据”的区域性税收优惠和财政奖补都有被审查清理的潜在风险。

02上海及全国多地开始废止税收优惠文件，禁止税收招商行为

2024年1月11日，全国审计工作会议在北京召开，总结了2023年审计工作并研究部署2024年的审计重点。会议要求全国各级审计机关在2024年做好六个方面审计工作，其中首次提出要“深入揭示一些地方招商引资中违规出台小政策、形成税收洼地等问题，严肃查处违规返税乱象”。财政奖励、财政返还作为各地招商引资的主要政策抓手，近年来面临合理性及合法性等诸多方面的挑战，一些深度依赖财政奖补政策的行业和新兴业态将会受到巨大影响。本文结合审计、税务部门披露的违规返税案件，揭示再生资源、网络货运、灵活用工以及招商引资产业园区等行业领域存在的涉税风险。多地开始对税收优惠、税收返还、税收园区返税、纳税贡献奖励等一系列政策进行专项清理，并发布文件予以废止。之前，已经有55个地区清理废止违规出台的税收返还优惠政策。事实上，2024年以来，税务部门、审计署等部门接连部署，推动加快全国统一大市场建设，严肃查处违规招商引资中的违规返税、“税收洼地”等涉税问题。其中多家灵活用工服务商被要求退回违规返还财政收入资金，主要原因其认定为平台类空壳企业。而且，不少省份已经暂停给予灵活用工平台税收返还。不久前，江苏博迁新材料股份有限公司（605376.SH，以下简称“博迁新材”）发布的《关于退回政府补助的公告》显示，2023年该公司获得两笔总计2400万元来自宿迁高新技术开发区财政局拨付的奖励资金。该公司在公告里面称，近日，公司收到宿迁高新技术开发区管委会《退回奖励通知书》，因不符合相关政策，为规范财政支出行为，公司应于2024年2月29日前将上述两笔奖励资金汇入其指定账户。本次政府补助退回事项，将减少公司2023年度净利润2040万元。2月，江西省蕞新公开发布文件要求，2025年前应逐步取消对所辖开发区、城市新区、风景名胜区等各类功能区以及特定行业、企业的财政收入全留或增量返还政策。逐步清理不当干预市场和与税费收入相挂钩的补贴或返还政策，已经出台的没有执行期限应按规定程序审批后确定执行期限，执行期满后一律停止执行。浙江省也发文称，依法依规征税收费，严格落实退税减税降费政策，严禁虚收空转、收“过头税费”、乱收费。不得违规对税费收入指标进行考核排名。逐步清理不当干预市场和与税费收入相挂钩的补贴或返还政策。除国家另有规定外，要逐步取消对各类区域的财政收入全留或增量返还政策，确需支持的通过规范的转移支付安排。

日前，上海市发布了《上海市招商整改任务清单“二十条”》，要求立即清理与税收挂钩的产业扶持政策，全面禁止“税收优惠政策”招商行为。

招商引资是地方抓经济、强产业的重要手段。近年来，部分地方为了较快获得招商引资成果，通过不规范的税费优惠政策吸引企业入驻，比如税收先征后返等，形成“税收洼地”，造成地方政府恶性竞争。地方上招商引资有三个倚重的方面，土地、税收和营商环境。土地，现在供给的渠道正在逐步扩大；营商环境塑造是一个较长期的过程。相对来说，在税收方面地方上有更多的“发言权”、“自主权”，也具有相当“执行力”。于是就产生出地方在招商引资出台税收政策的一些“任意性”，包括一些地方通过不规范的税费优惠政策吸引企业入驻。这一行为不但造成了税收流失，还会对地方政府的诚信造成危害，包括税收返还在一些地方上并不能得到兑现，以至于产生纠纷。更应该看到的是，地方上税收政策的“任意性”，会扰乱税收征管秩序，也会破坏全社会招商引资环境，很容易形成地方上招商引资的不正当竞争。随着招商引资存量竞争加剧，“内卷式招商”被越来越多提及。也正是在地方之间竞相加码、互挖存量企业，导致“候鸟式企业”套利、引进企业“水土不服”、个别地方承诺难兑现等。

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